Financiamiento a la Demanda en la Educación

Escuela Rural México

Como ya lo apuntaba en el post anterior Milton Friedman, fundamentado en la supremacía del consumidor y la superioridad del mercado como el mecanismo más eficiente para la asignación de recursos propuso la creación de vouchers o “vales” educativos que se asignarían a las familias de bajos recursos económicos para que pudieran pagar la educación, es decir, se subsidia a la demanda y no a la oferta, educación pública como es la práctica común.

Esta idea fue implantada en Chile, en algunos estados de Estados Unidos, en Gran Bretaña. En EU se ideó la escuela “charter”, que son escuelas primarias y secundarias que reciben del gobierno una determinada cantidad por alumnos inscrito. Su característica principal es que no están sujetas a las mismas reglas, regulaciones y estatutos aplicados a las escuelas oficiales:

1) rinden cuentas sobre sus resultados educativos, no sobre los procesos que siguen, y en tal sentido disfrutan de un alto nivel de autonomía técnica y gerencial;

2) cuentan con la autonomía para distribuir internamente los recursos que reciben como mejor les parezca; 3) contratan, desincorporan y determinan los sueldos de sus docentes de manera independiente. Por ser financiadas públicamente, no pueden cobrar matrícula a los estudiantes. En el sistema norteamericano las escuelas chárter son organizaciones sin fines de lucro (organizadas por maestros, padres y otros promotores), pero algunos distritos escolares norteamericanos han autorizado a corporaciones con fines de lucro para administrar cadenas de escuelas

Ya sea por asignación del voucher o mediante la asignación de recursos por alumno inscrito, las ideas que se supone debieran de operar sobre el sistema educativo son;

Se genera la competencia razón por la cual ofrecerán mejor calidad con los recursos disponibles por el usuario. De esta forma el sistema mejoraría en automático por el mecanismo de selección Darwinista, las mejores sobrevivirían y se harían fuertes, las peores dejarían de atraer alumnos y morirían de inanición.  Como las instituciones reciben recursos por alumno inscrito, será su incentivo para atraer y retener alumnos, habrá incentivos para crear escuelas en donde la oferta es menor a la demanda.

Pero sobre todo, afirman, las familias ganarían al tener la libertad para escoger, ya que harían su elección en función de su calidad y no menos importante, el Estado se libraría de la administración del recurso docente, y dados los incentivos (virtuosos) del sistema, la supervisión educativa sería menos necesaria, lo que también aliviaría al Estado de una carga burocrática.

En pocas palabras, el sistema de “voucher”, y la privatización resolvería todos los problemas de baja calidad y la carga administrativa para el estado. Esto, en la teoría…

Sin embargo, todos los supuestos se basan en la idea de que las familias escogerían a las escuelas de forma estrictamente racional, y que cuentan para este fin, con suficiente información fidedigna para seleccionar la calidad de las instituciones educativas. Pero ¿Esto es así?

La Experiencia en Chile

Experiencia Chilena Voucher + Crédito 

Para la exposición del caso Chileno tomo como base los estudios que sobre este tema han realizado Cox, Cristián (2001) “Las políticas educacionales de Chile en las últimas dos décadas del Siglo XX”. Seminario Reforma Educativa en el Cono Sur: logros y tareas pendientes. BID-Washington, 6-7 diciembre. Y a Larrañaga, Oswaldo (1995), “Descentralizacón de la educación en Chile: una evaluación económica”. Estudios Públicos, Vol. 60

Chile fue pionero en establecer el sistema de financiamiento a la demanda. La reforma chilena de 1981, formulada desde los ministerios de Hacienda y de Planificación durante el régimen del general Pinochet, nos importa mucho por la semejanza de ser también un país latinoamericano con un sindicato de maestros: El sistema tuvo dos componentes:

•  Transferencia de la administración escolar del Ministerio de Educación a las municipalidades.

A las municipalidades “se les dio la autoridad para contratar y despedir profesores y administrar edificios e instalaciones. El Ministerio de Educación mantuvo sus funciones reguladoras principalmente en la determinación del currículum y de los libros de texto, en la entrega de supervisión técnica y en la evaluación del sistema”

• Establecimiento de un subsidio por alumno. Las escuelas ahora recibirían un monto fijo por alumno inscrito. El gobierno central era el proveedor de los fondos.

Las escuelas receptoras de estos montos podían ser privadas (con o sin fines de lucro) o públicas.

En un primer momento de la reforma (1981) las subvenciones debían cubrir todos los costos de operar las instituciones educativas públicas o subvencionadas.

Más adelante, a partir de 1993, se estableció un sistema que incentivaba el co-financiamiento o aportes por parte de las familias, llamado de “financiamiento compartido” Esto significa que el voucher cubría sólo una parte de la colegiatura, el resto lo tenía que poner la familia u obtener un crédito.

Críticas al experimento chileno

El sistema de financiamiento a la demanda chileno fue uno de los motores del movimiento estudiantil chileno en 2006, “revolución pingüina” y, a partir de ese momento, se han venido haciendo revisiones al diseño institucional del sistema educativo de ese país.

En el ámbito académico, las principales críticas al sistema chileno actual son las siguientes: la no gratuidad; importantes desigualdades en calidad y, sobre todo, las crecientes desventajas de las instituciones municipales (únicas totalmente gratuitas) en calidad frente a las que se manejan con el sistema de “financiamiento compartido”, esto es el voucher sólo cubre una parte del costo de la colegiatura; la incapacidad de la mayoría de los municipios (sobre todo los más pobres y rurales) para ofrecer una educación con un mínimo de calidad; creciente segregación por clase social entre escuelas según la proporción de aportes de las familias en el sistema de “financiamiento compartido”; la selección de estudiantes por parte de los instituciones privadas que reciben financiamiento público.

Aunque si bien la infraestructura ha mejorado, ( Rodrigo Cornejo Chávez ) la educación ha permanecido prácticamente igual tal y como lo revelan los exámenes estandarizados locales (SIMCE) y los de PISA de la OCDE. También se presenta que las diferencias de rendimiento entre los establecimientos particulares pagados, particulares subvencionados y municipales se han mantenido a lo largo de los últimos años e incluso presentan una leve tendencia a acrecentarse. Esta diferencia es significativa al comparar los resultados de los establecimientos particulares pagados (donde se educan los niños y jóvenes provenientes de la elite) y el resto de los establecimientos.

Y concluyen que, puede establecerse que la gran mayoría de los niños y jóvenes chilenos tienen acceso a la educación básica y media, pero no tienen el mismo derecho a contar con una educación de calidad. La calidad parece estar reservada para quien pueda pagarla.

Y la calidad dentro de Chile, por qué cuando se compara con otros países de la OCDE, Chile ocupa el ante penúltimo lugar, ligeramente arriba de México, así que, tal y como lo establece un informe de la OCDE “La educación chilena está influenciada por una ideología que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseñanza y el aprendizaje” (OCDE, 2004: 290).

Críticas más generales a los sistemas de financiamiento de la demanda

En la literatura sobre el tema aparecen de manera repetida las siguientes críticas a los sistemas de financiamiento a la demanda (trátense de voucher o escuelas chárter):

•  Las posibles ventajas de la competencia no se dan en zonas rurales donde hay pocos alumnos. Nadie quiere invertir ahí, y en consecuencia queda sólo una escuela y esto aplica a miles de poblaciones.

•  El servicio educativo es complejo  y para las familias es difícil escoger en función de “calidad”. Los economistas llama esta situación una de información imperfecta o información asimétrica. En consecuencia las escuelas tienen incentivos para utilizar estrategias de mercadeo para atraer alumnos que no se correlacionan con la calidad. Un ejemplo registrado en Inglaterra: una escuela ofrecía regalar tenis de reconocida marca a los nuevos inscritos.

•  Se ha dicho que una manera de resolver el punto anterior, es creando un buen sistema de información para los padres y, en particular, uno basado en resultados (desempeño de alumnos en pruebas). Sin embargo, cuando las escuelas son evaluadas de manera externa (por resultados de pruebas), éstas tienden a no aceptar o rechazar a los alumnos con mayores desventajas, alumnos que reducirían su calificación. Esto es justamente lo que viene ocurriendo en las escuelas chárter en los EE.UU., las cuales tienen un poderoso incentivo para  rechazar o sacar a los alumnos que no cumplan con los requerimientos  para un buen desempeño con el fin de tener buenas calificaciones en los exámenes y mantener el financiamiento público de sus operaciones.

•  También las familias no necesariamente escogen por calidad, por ejemplo les puede importar más que sean religiosas, por qué fue en la que estudió alguno de los padres,  también es un factor de peso la distancia que tiene que viajar el menor para llegar a su escuela.

•  El sistema darwiniano derivado de la competencia capitalista puede tener un efecto sumamente negativo en escuelas que por un proceso de deterioro en calidad están a  punto de cerrar. En este proceso de destrucción junto a él comunidades escolares enteras, incluyendo a los estudiantes, profesores y apoderados se ven profundamente afectados, con daños inconmensurables a la cohesión social.  Una dolorosa situación que no tiene por qué darse.

• El lado oscuro de la libertad para elegir es la segregación social. Así es, este sistema de financiamiento esta inseparablemente relacionado con la segregación. Así, la tendencia a la segmentación del mercado no solo significa variabilidad en la calidad entregada, sino que separación y segregación del estudiantado. No es de sorprender, por lo tanto, que Chile tenga el sistema educacional más segregado del mundo.

 •  Adicionalmente, se han planteado críticas desde los sindicatos de educación los cuales ven los sistemas de financiamiento a la demanda como una estrategia para debilitarlos.

·         Falta de garantías. En lugar de plantear fallas en el sistema, es justamente cuando el mercado hace lo que hace bien que surge el problema. Si efectivamente las escuelas compitieran por calidad, por definición tendría que haber escuelas de diferentes niveles de calidad. Si las escuelas tuvieran exactamente el mismo nivel, no habría en qué competir. El mercado es insuperable en justamente hacer eso: segmentar la demanda y entregar calidad según la disposición y capacidad de pagar.  De tal forma que a los pobres no les alcanzaría nunca su voucher para tener a sus hijos en las escuelas de calidad, tendrían que endeudarse. Y con esto tendríamos distinciones y segregaciones. Inadmisible, por donde se le quiera ver.

•  Pero sobre todo, a nivel país, la competencia local no puede elevar la calidad más que muy someramente, esto se debe a que nunca se compite con educación realmente de calidad. Por ejemplo, que se compitiera con la educación de Japón o Finlandia. Por este motivo, el efecto competencia es sumamente limitado, compiten malas contra peores, y si bien puede haber alguna mejora esta es muy limitada. Para entender esto piénsese en un país que por ejemplo no pueda importar bienes de capital, su industria manufacturera tendrá que adaptarse a lo que hay, por ejemplo tornos revólver, pero no podrá usar de control numérico, en consecuencia, por más competencia que exista, sus productos serán de inferior calidad y más caros, mucho más caros, que en aquellos países que sí tienen bienes de capital de última tecnología. Para decirlo escuetamente, el problema es que “los bienes de capital” que proporcionan la educación son obsoletos, y de baja calidad, así por más competencia que se tenga el producto es malo, y seguirá siendo malo, siempre.

Por todo lo anterior habrá que asumir que el mito de que el mercado, la competencia y la privatización mejoraran la calidad de la educación terminó siendo eso... sólo un mito en los países que se ha ensayado (Chile, Suecia).

Producción de Educación con Calidad ¡Es Posible!

Por esto, creo que la educación en un país debe de tener un determinado estándar de calidad, y mantenerlo en todas las escuelas. ¿Qué no se puede? ¿Por qué en China, Japón, Corea, Finlandia, Canadá sí que pueden?

Veo a la educación como fábricas que produce algún producto, por ejemplo, piénsese en el Corolla de Toyota, evidentemente que las fábricas de Atlanta, Guanajuato, Toyota City, Shangai, etc. Todas, deberán de producir un Corolla idéntico en calidad. Y evidentemente que estas fábricas no compiten entre sí y todas deben de producir un producto de gran calidad. En consecuencia creo, que el problema de la educación de calidad está mal enfocado dejando que sea sólo el mercado el que puede mejorarla. Sé que esto no se lee muy “liberal” pero así es. En varios países se ha podido, no veo razón por la que en México no. Pero para esto, deben cambiarse muchas cosas …